Entre las regulaciones y las informalidades
A partir de 1940, la ciudad de Lima inició su metamorfosis debido a la intensificación de los procesos migratorios campo-ciudad, procesos que incrementaron la brecha de acceso a la vivienda. Desde entonces, la autoproducción de ciudad y vivienda se consolidó como el principal modo de producción de espacio urbano –evito a propósito catalogarla como “informalidad urbana”–. En contraposición a este proceso, los esfuerzos de planificación urbana, estatal y privada, se han concentrado solo en las áreas urbanas consolidadas, lo que ha generado un desarrollo socio-territorial desigual. La crisis sanitaria producto de la COVID-19 evidenció esta situación. Nos vimos obligados a resguardarnos en casa, pero no todos tenían una casa con condiciones de habitabilidad mínimas; nos pedían condiciones de higiene, pero no todos tenían acceso a servicios básicos; nos pedían no salir a trabajar y usar los medios tecnológicos para seguir con las actividades diarias de trabajo y educación, pero no todos tenían trabajo formal o fueron despedidos durante la pandemia; nos pedían guardar la calma, pero no todos tenían las condiciones económicas para afrontar los gastos más esenciales de alimentación, vivienda y salud. Estas carencias se registraron, principalmente, en los barrios autoproducidos de la ciudad.
En el Perú, y en específico en Lima, la autoproducción de espacio urbano ha sido históricamente catalogada como toda producción ajena a la formalidad jurídica, la racionalidad del diseño urbano y la planificación urbana. Es decir, se ha entendido como una anomalía del proceso de urbanización asociada al desorden morfológico, la escasez de servicios básicos, pero sobre todo como un producto de la pobreza monetaria urbana. Lamentablemente este enfoque anacrónico es el que impera en el Estado y su aparato institucional, así como en buena parte de los técnicos y profesionales en el sector privado inmobiliario. Pero, en realidad, la dinámica del proceso de autoproducción del espacio urbano tiene estrecha relación con el mínimo estado de bienestar del país. En pro de mantener el crecimiento macroeconómico, el Estado ha sacrificado la calidad de los derechos sociales como la vivienda, salud y educación, dejando que el libre mercado sea quien oferte estos derechos como servicios privados, por lo cual están reservados para quienes puedan pagar por estos. Y, aunque este sistema pareciera no tener un correlato directo con la producción del espacio urbano, es en realidad, el gran origen del problema. Según el Instituto Nacional de Estadística (INEI, 2017), en el Perú el 72.3% de la PEA trabaja de manera independiente –un eufemismo para denominar al trabajo informal–. En esta condición de precariedad laboral, los trabajadores no reciben sueldos fijos ni beneficios laborales como vacaciones, CTS, etc, ni tiene capacidad de ahorro, por ende, no podrán acceder a los programas del Estado para compra de vivienda y mucho menos al sistema financiero para obtener un crédito hipotecario, viven de vender diariamente su fuerza de trabajo. Las únicas soluciones viables para acceder a una vivienda son: (auto)construcción de más pisos en la vivienda familiar, invasión o compra de terrenos en las zonas de expansión de la ciudad –por lo general a traficantes de terrenos– o el alquiler de espacios cada vez más reducidos en las zonas centrales de la ciudad.
Si se analiza dónde vive la mayor cantidad de trabajadores independientes en Lima y el Callao, estos se ubican en los distritos más alejados del centro consolidado y valorizado de la ciudad, lo que puede indicar que optan por la opción de toma o compra de terrenos, donde su presupuesto se los permite, aún si eso significa vivir en áreas que no cuentan con servicios básicos, o con cobertura parcial de los mismos, y donde tendrán que pagar precios muy altos por bienes elementales como el agua. Pero, si además se analiza el rango etario del jefe o jefa de familia, en el mismo espacio se ubican las familias más jóvenes, quienes, en su mayoría, solo tienen concluidos los estudios secundarios. Estos datos evidencian que hay una relación directa entre las desigualdades sociales (educación, trabajo) y la intensiva producción del espacio urbano en los límites de la ciudad donde el precio del suelo es menor, pero las condiciones de conectividad, espacio público y equipamiento son deficientes (Torres, Perleche y Aiquipa, 2021).
En este punto, cabe señalar que el suelo es una mercancía no reproducible, entonces ¿cómo podrán las familias jóvenes acceder a una vivienda/ terreno en el futuro? El caso peruano es muy particular en la región, pues existía mucho suelo categorizado como eriazo –propiedad pública sin uso–, por esta razón la mayoría de los asentamientos populares se han asentado en tierra pública. Con el paso del tiempo, esta disponibilidad de suelo ha ido disminuyendo, las nuevas invasiones se han producido en suelo con alto riesgo y/o afectando áreas naturales y ecosistemas frágiles próximos a las áreas urbanizadas. Esta restricción para la toma de suelo ha producido dos cambios fundamentales en el modo de autoproducir el espacio urbano. Primero, el uso intensivo del suelo en los asentamientos populares más antiguos, sobre todo el formato de densificación de las viviendas para el alquiler de habitaciones o mini-departamentos. Segundo, un cambio en la gobernanza local debido al poder que han adquirido las mafias de traficantes de tierras frente a la tradicional organización social, creándose una economía ilegal en el mercado de suelo que complementa el mercado formal (Calderón, 2016). Los traficantes de tierras están invadiendo el poco suelo eriazo existente o las zonas de protección natural, creando tensión con los vecinos que sí necesitan de un suelo para construir sus viviendas, o amedrentando, extorsionando y hasta asesinando a los dirigentes vecinales o activistas que protegen las zonas naturales. Así, son los traficantes de tierra y algunos líderes de las organizaciones vecinales los agentes que estipulan el precio del suelo, cada vez más altos, influenciando el alza de precios en las zonas más consolidadas de las centralidades –si sube el precio del suelo en la peor zona de la ciudad, automáticamente las mejores zonas se valorizan más–. De este modo, las limitaciones para acceder a una vivienda, incluso dentro de las áreas catalogadas como informales, aumentan y dejan a las familias sin alternativas. En Lima la producción del espacio urbano sirve como un seguro frente a la inestabilidad laboral, la falta de seguridad social y la desigualdad imperante. Invadir un terreno o comprarlo a los traficantes de terrenos es una inversión validada socialmente y que complementa el funcionamiento del mercado de suelo formal. En resumen, no hay un comportamiento dicotómico de lo formal y lo informal, sino que son lógicas complementarias en la producción del espacio urbano (Torres, 2018).
Lamentablemente las políticas públicas, en específico las relacionadas a la planificación urbana, están desfasadas de esta dinámica de urbanización, por lo cual están direccionadas a tratar de resolver el problema solo en la esfera jurídica, con la entrega de títulos de propiedad, sin analizar las afectaciones socio-territoriales. Múltiples investigadores han demostrado que esta política ha fracasado en sus objetivos de integrar a las familias en el sistema financiero. Incluso, la entrega de títulos de propiedad no asegura el acceso a una vivienda adecuada, pues la relación entre la titulación y la entrega de bonos estatales para la compra o mejora de las viviendas es muy limitada (Torres, Perleche y Aiquipa, 2021). El Estado ataca superficialmente el problema, por lo cual se agudiza con el tiempo y termina perpetuando y formalizando el ciclo vicioso de la precariedad urbana. Pero, también, no hay oferta inmobiliaria formal para los sectores de menores recursos económicos. El Fondo Mi Vivienda financia proyectos inmobiliarios solo para las clases medias. En este contexto ¿se podría encontrar un equilibrio entre las ganancias por la inversión inmobiliaria y la oferta de vivienda social? Es una interrogante que debería ser discutida a profundidad entre los grupos económicos involucrados que estén dispuestos a mejorar la calidad de vida de las personas, más allá de solo velar por sus capitalizaciones.
También vale la pena discutir, en términos prácticos, las valoraciones que se construyen en torno a lo que se denomina informalidad urbana, aunque los límites de estos adjetivos se desdibujen en relación al actor que lo produce. Normalmente se usa este término en sentido peyorativo para nombrar los procesos de autoproducción de ciudad, pero se pasa por alto el accionar de otros actores que “le sacan la vuelta” a la normativa para rentabilizar su inversión. Eso también es informalidad –en realidad, ilegalidad–. Así se puede nombrar, por ejemplo, los cambios de usos de suelo a conveniencia con la ayuda de malos funcionarios públicos; la privatización de espacios públicos, tal como ocurre en las zonas del litoral para la construcción de condominios cerrados; la construcción de más metros cuadrados posterior a la verificación de obra, y un largo etcétera. El punto que deseo dejar claro es que hay “informalidad urbana” en toda la ciudad y producida por varios actores, con poder económico o no.
Para concluir, insisto en que el proceso de urbanización en el Perú es muy dinámico y es conducido, mayoritariamente, por la misma población, por lo cual la brecha de acceso a servicios y acceso a una vivienda adecuada aumentan. En la actualidad, se intersectan múltiples redes de poder entre los que necesitan vivienda, los traficantes de tierras y los agentes inmobiliarios ¿Cómo se puede planificar un proceso tan dinámico en cortes temporales de 20 años y obviando sus causas estructurales? La realidad es mucho más compleja que los escenarios que se puedan llegar a plantear con información limitada y de un momento específico en el tiempo. Es preocupante que desde la década de 1940 los enfoques de la planificación urbana no hayan evolucionado y adaptado a nuestra realidad. Solo se sigue la corriente de las modas internacionales, que no logran traducirse en acciones concretas -como por ejemplo el uso insistente de los adjetivos sostenible y sustentable para acompañar el término desarrollo urbano, sin entender qué es y cómo se logra-. Desde el Ministerio de Vivienda, Construcción y saneamiento se desarrollan manuales de diseño urbano o prácticas para planificación urbana pensadas solo para promover la inversión en la ciudad, los procesos populares como la autoproducción de ciudad y vivienda son condenados y se catalogan como desordenadas, informales y se busca su erradicación, pese a que la mayor cantidad de peruanos y peruanas viven bajo estas lógicas.
Referencias bibliográficas
Calderón, J (2016). La ciudad ilegal: Lima en el siglo XX. Lima: Punto Cardinal.
Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2017). Censos Nacionales 2017: XII de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas. Disponible en: http://censo2017.inei.gob.pe.
Torres, D. (2018). Lima: Titulación de tierras sin ciudad, del bien colectivo al privado. La organización social como promotor urbano frente al fracaso de la Política Nacional de Formalización (1996-2015). México: UNAM-PUEC.
Torres, D.; Perleche, D. y Aiquipa, A. (2021). La producción del espacio urbano en Lima Metropolitana y el Callao: entre las informalidades y la regulación (1961-2020). Perú: Universidad Nacional de Ingeniería
Diana Torres Obregón. Doctoranda en Sociología – Certificación trAndeS, Pontificia Universidad Católica del Perú y Freie Universität Berlin. Magíster en Desarrollo Urbano, Pontificia Universidad Católica de Chile. Investigadora principal del Centro de investigación en Teoría Urbana y Territorial Urbes Lab
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